——某建筑施工企業(yè)訴某市住房和城鄉(xiāng)建設局行政處罰案
 

　　【基本案情】

　　原告：某建筑施工企業(yè)

　　被告：某市住房和城鄉(xiāng)建設局

　　2017年12月，被告以原告違法違規(guī)建設造成隱患，對某生產(chǎn)安全事故發(fā)生負有責任為由，對其處以45萬元的罰款處罰。原告認為，某市安全監(jiān)督管理局此前已就同一違法行為對其處以38萬元的罰款處罰，被告再次進行罰款處罰違反“一事不再罰”原則，提起行政訴訟。法院經(jīng)審理，判決撤銷被告作出的行政處罰。

　　【焦點問題】

　　本案的焦點問題是：對已經(jīng)給予罰款處罰的同一違法行為，其他行政機關(guān)能否依據(jù)不同的法律規(guī)范再次給予罰款處罰。

　　法院判決認為：適時有效的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案中，針對原告的兩次行政處罰中認定的違法事實均基于生產(chǎn)安全事故及其產(chǎn)生的危害后果作出，且均采取了罰款的處罰方式。雖然被告主張其是基于不同的法律規(guī)范從不同的管理角度進行處罰，但不符合行政處罰“一事不再罰”的原則，據(jù)此，判決撤銷被告作出的行政處罰。

　　【案件提示】

　　2021年1月修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

　　本條規(guī)定的“一事不再罰”又被稱為“禁止雙重處罰”，是行政處罰的重要原則之一，其內(nèi)容是指對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，其他行政處罰類型不在此限。通俗理解，如汽車超載，公安部門罰款了，交通運輸部門還要罰，或者某地公安部門罰款了，到其他地方公安部門還要罰，走一路罰一路，這樣不符合過罰相當?shù)姆稍瓌t，不利于保障行政相對人的合法權(quán)益，也不利于社會秩序的穩(wěn)定。

　　對實踐中如何適用“一事不再罰”原則，我們的理解是：

　　一是判定“同一個違法行為”問題。此處的“同一個違法行為”是指當事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為，客觀上僅有一個獨立完整的違法事實，且違法行為的實施主體是同一違法行為人。一般情況下，對“同一個違法行為”比較容易判斷，但實踐中也有一些復雜的情況：一個處于持續(xù)狀態(tài)的違法行為，可能因法律規(guī)定等原因被認定為數(shù)個違法行為，如公安部交通管理局規(guī)定，一個持續(xù)的超速行為發(fā)生在不同的行政轄區(qū)將被認定為數(shù)個違法行為;違法行為在處罰后處于繼續(xù)狀態(tài)，在達到一定處罰次數(shù)后可能被認定為另一違法行為，如北京市公安局將駕駛?cè)藛T從事非法客運經(jīng)營認定為應當處以罰款的違法行為，但對已被執(zhí)法部門處罰兩次以上的此種行為，視為另一種違法行為，成為另一種行政處罰(暫扣機動車駕駛證3個月或6個月)的構(gòu)成要件。

　　二是處理法律規(guī)范競合問題。這里的法律規(guī)范競合，是指“同一個違法行為”違反兩個或以上的法律規(guī)范。此時，一個違法行為將導致兩種或以上的法律責任產(chǎn)生，應當按照上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則進行處理。需要注意的是，如果選擇罰款進行處罰時，只能依據(jù)某個特定的行政法律規(guī)范進行一次罰款，原則上不能多次罰款，但可以同時依據(jù)相關(guān)行政法律規(guī)范適用其他類型的行政處罰，如通報批評、降低資質(zhì)等級、吊銷資質(zhì)證書等。

　　三是適用“罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”問題。與1996年的行政處罰法比較，新修訂的行政處罰法規(guī)定中增加了“同一違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。首先，如何比較罰款數(shù)額的高低?對此目前立法上并無明確規(guī)定，實踐中有的主張按照法律規(guī)范罰則中規(guī)定的數(shù)額來比較，有的主張按照適用不同法律規(guī)范計算出的“實際罰款額度”進行比較。我們認為，從便于操作角度考慮，原則上應以法律規(guī)范罰則中規(guī)定的數(shù)額進行比較，對于罰則為固定數(shù)額罰款的，直接進行比較。對于罰則為一定幅度罰款的，先“就高”比較罰款上限，上限一致的再“就低”比較罰款下限;對于罰則以違法所得、合同標的額等為基數(shù)計算罰款的，則需要根據(jù)案件情況推算出“實際罰款額度”進行比較。其次，如何實施行政處罰?由于大多數(shù)情況下，某一部門的執(zhí)法人員沒有能力對其他執(zhí)法領域的法律規(guī)范予以準確理解和適用，立案機關(guān)可以按照“職權(quán)法定”的原則適用相關(guān)法律法規(guī)。如果最先立案的行政機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)行為人違反了多個法律規(guī)范，可以依職權(quán)直接給予罰款處罰，其他有權(quán)行政機關(guān)事后可以依據(jù)“罰款數(shù)額高的規(guī)定”補充處罰差額部分。如果最先立案的行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)行為人違反了多個法律規(guī)范，認為由其他機關(guān)實施處罰更符合法律規(guī)定，可以將案件移送罰款數(shù)額高的行政機關(guān)管轄。