□　張　莉　劉曉曼　王昕妍
 

　　基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)提升其治理能力和實(shí)現(xiàn)行政體制機(jī)制改革的關(guān)鍵。行之有效的基層執(zhí)法體制機(jī)制改革將有助于解決基層治理的難題。本文選取4個(gè)具有代表性的地方執(zhí)法體制機(jī)制改革事例，并對(duì)其關(guān)鍵性改革措施進(jìn)行研究，以期從中分析出一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基層治理現(xiàn)代化起到推動(dòng)作用。

　　執(zhí)法體制機(jī)制改革地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　地方執(zhí)法體制機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槠平饣鶎又卫碇械碾p重困境提供借鑒思路，本文選擇北京、湖南、江蘇、浙江4個(gè)代表性地區(qū)的改革作為研究對(duì)象，根據(jù)其改革舉措的特點(diǎn)劃分出4種模式。

　　●　“一體兩翼”基層執(zhí)法機(jī)制

　　該機(jī)制以北京市為代表。“一體兩翼”基層執(zhí)法機(jī)制是指以“黨建引領(lǐng)”為主體，以“吹哨報(bào)到”和“接訴即辦”改革為兩翼的機(jī)制創(chuàng)新。

　　在“吹哨報(bào)到”機(jī)制中，北京市以高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍為基礎(chǔ)，一方面，放大街鄉(xiāng)能夠掌握基層治理中出現(xiàn)的準(zhǔn)確問(wèn)題信息這一優(yōu)勢(shì)，將上級(jí)職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)下放至基層，打破“條塊分割”的行政機(jī)制，將“條”和“塊”融合在一起，改變行政機(jī)關(guān)的權(quán)力流向，實(shí)現(xiàn)“條塊融合”，從而加強(qiáng)街鄉(xiāng)在城市基層治理中的樞紐作用。另一方面，將“六權(quán)”賦予街道，具體包括對(duì)相關(guān)人員的人事任免建議權(quán)、對(duì)上級(jí)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的考核評(píng)估權(quán)、對(duì)轄區(qū)內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)以及對(duì)需要協(xié)同多部門(mén)的綜合事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)等。

　　在“接訴即辦”機(jī)制中，為實(shí)現(xiàn)職能部門(mén)解決屬地問(wèn)題的高效率，增加公眾考評(píng)任務(wù)辦理情況這一程序，以評(píng)估街鄉(xiāng)及有關(guān)職能部門(mén)處理問(wèn)題的實(shí)際情況，從而形成以公眾提供問(wèn)題線索為起始、以公眾評(píng)價(jià)問(wèn)題處理效果為結(jié)點(diǎn)的完整閉環(huán)，提高街鄉(xiāng)及有關(guān)職能部門(mén)的辦事效率和積極性。

　　●　網(wǎng)格化管理平臺(tái)模式

　　該模式以湖南省長(zhǎng)沙市為典型。2015年，長(zhǎng)沙開(kāi)始建立網(wǎng)格化社會(huì)管理服務(wù)體系，用網(wǎng)格進(jìn)行管轄區(qū)域的定位，從而實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。該模式的本質(zhì)是通過(guò)網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)管理資源的整合，并提供多元服務(wù)。換言之，網(wǎng)格僅僅是技術(shù)和手段，這一技術(shù)和手段最終是為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)這一目的。社會(huì)治理以多元參與主體為重點(diǎn)，而主體的多元參與的關(guān)鍵是激發(fā)社會(huì)層面的活力，使得基層逐步形成“以服務(wù)為主”的管理風(fēng)格，以替代之前“以管控為主”的管理風(fēng)格;使得原來(lái)粗放且機(jī)械的基層管理模式更加“精細(xì)靈活”;將之前單一分散的基層管理資源重新整理，實(shí)現(xiàn)“多元整合”;使得基層的管理機(jī)制逐步“健全規(guī)范”，解決之前“權(quán)責(zé)不順”的問(wèn)題。

　　●　數(shù)字技術(shù)賦能模式

　　該模式以江蘇省為代表。在政策紅利加持和數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)的雙重利好因素下，江蘇積極探索數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的多種應(yīng)用場(chǎng)景，初步實(shí)現(xiàn)了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

　　構(gòu)建全要素治理網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)一體化閉環(huán)管理。2018年起，江蘇全面鋪開(kāi)“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的基層治理機(jī)制，構(gòu)建起全面包含人、地、事、物、組織等治理要素的網(wǎng)格，形成了“一站式受理、一體化運(yùn)行”的閉環(huán)管理模式。通過(guò)推動(dòng)“條塊化各自為政”向“開(kāi)放式多元整合”的轉(zhuǎn)變，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了“問(wèn)題解決在萌芽、風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭、矛盾化解在基層”的改革目標(biāo)。

　　廣泛應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，著力實(shí)現(xiàn)基層治理微創(chuàng)新。基層治理中所面臨的問(wèn)題往往具有綜合性、復(fù)雜性，因而數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用也應(yīng)是綜合而豐富的。在人口管理方面，江蘇多地探索出“數(shù)字門(mén)牌”管理法，利用微信小程序?qū)爡^(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口、出租屋等社區(qū)居民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行數(shù)字化管理，提高了基層政府工作效率，有助于維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安。

　　●　“大綜合一體化”基層智治模式

　　該模式以浙江省湖州市為代表。浙江省利用其作為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、探索省域治理現(xiàn)代化、行政執(zhí)法體制改革先行省的優(yōu)勢(shì)，在2021年開(kāi)始了“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，并選取湖州市吳興區(qū)作為改革的試點(diǎn)地區(qū)之一。與前三種模式不同，“大綜合一體化”改革始于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(2021年修訂)中新增的第24條，省級(jí)政府將部分行政執(zhí)法權(quán)授予基層有了明確的法律依據(jù)，改革不僅得以從行政組織體系內(nèi)的執(zhí)法機(jī)制銜接走向具有建構(gòu)功能的執(zhí)法體制調(diào)整，而且在新的組織架構(gòu)起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)了機(jī)制上的創(chuàng)新升級(jí)。

　　執(zhí)法體制機(jī)制改革的可借鑒性分析

　　通過(guò)對(duì)上述執(zhí)法體制機(jī)制改革措施進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然改革側(cè)重點(diǎn)有所不同，但也存在諸多共性。

　　●　多管齊下提高基層執(zhí)法效能

　　因地制宜，量力而為。改革的推進(jìn)需要與地方執(zhí)法資源相適應(yīng)，在利用體制機(jī)制改革提高基層政府負(fù)載能力的同時(shí)，也要防止“步子邁得過(guò)大”。

　　科技賦能，協(xié)同增效。網(wǎng)格化管理是將科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到行政執(zhí)法活動(dòng)中的典型案例。通過(guò)搭建執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“線索發(fā)現(xiàn)—監(jiān)管檢查—協(xié)同執(zhí)法—執(zhí)法監(jiān)督”全鏈條上網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析，在“吹哨報(bào)到”體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了部門(mén)的積極性，提高了行政執(zhí)法效能。

　　唯實(shí)唯先，學(xué)以致用。在各地的執(zhí)法體制機(jī)制改革中，執(zhí)法人員培訓(xùn)都是一個(gè)老生常談的話題，但如何真正利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)、合理安排，做好執(zhí)法人員培訓(xùn)工作，卻能體現(xiàn)出地方智慧。

　　●　打破信息層級(jí)壟斷強(qiáng)化上級(jí)信息獲取能力

　　上述執(zhí)法體制機(jī)制改革，其關(guān)鍵性措施主要圍繞兩個(gè)方面展開(kāi)：通過(guò)多種手段，提高基層政府執(zhí)法效能;打破層級(jí)間信息壁壘，讓上級(jí)政府有充足的信息進(jìn)行合理決策。

　　這或許啟示我們，想要破除基層治理中的雙重困境，從根本上來(lái)說(shuō)，一方面需要提高基層政府負(fù)載能力，另一方面需要強(qiáng)化上級(jí)政府的信息獲取能力。

　　執(zhí)法體制機(jī)制改革助力基層治理現(xiàn)代化

　　執(zhí)法是基層治理的一個(gè)重要手段，執(zhí)法體制機(jī)制改革必然服務(wù)于基層治理現(xiàn)代化這一歷史趨勢(shì)?，F(xiàn)在，我們距離基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)尚有一定距離，尚無(wú)法徹底解決當(dāng)前基層治理所遇到的全部難題。如果要進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)法體制機(jī)制改革對(duì)基層治理的促進(jìn)作用，地方政府可以作出如下完善和改革。

　　●　樹(shù)立“大執(zhí)法”理念

　　樹(shù)立“大執(zhí)法”理念，將執(zhí)法與治理效果相統(tǒng)一。

　　執(zhí)法絕對(duì)不僅限于處罰權(quán)、與處罰相關(guān)的強(qiáng)制權(quán)。勸導(dǎo)、約談、指導(dǎo)、建議等柔性執(zhí)法方式在基層治理中往往能發(fā)揮“點(diǎn)到即止”“四兩撥千斤”的功效，既降低了執(zhí)法成本，也融洽了社會(huì)關(guān)系。

　　●　提升決策合理化能力

　　將行政執(zhí)法作為突破口，增強(qiáng)對(duì)基層治理信息的收集、分析能力，并在此基礎(chǔ)上制定具有可行性的政策，提升上級(jí)政府決策合理化的能力。

　　整體智治背景下的“大綜合一體化”改革，相較于行政執(zhí)法數(shù)字化改革的貢獻(xiàn)在于打通了執(zhí)法與決策之間的關(guān)卡，利用執(zhí)法數(shù)據(jù)預(yù)判監(jiān)管中的不足和風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)優(yōu)化體制機(jī)制、完善規(guī)范把問(wèn)題解決在萌芽階段。

　　●　賦予基層自主權(quán)

　　因地制宜，充分賦予基層自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等與權(quán)責(zé)一致。

　　在鼓勵(lì)地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)治理難題申請(qǐng)、認(rèn)領(lǐng)或承接基層管理迫切需要的職權(quán)事項(xiàng)之余，無(wú)論是之前物理集合意義的聯(lián)合執(zhí)法，還是現(xiàn)如今化學(xué)融合意義的綜合執(zhí)法都不能包打天下。

　　綜合利用、兼容并包思想指導(dǎo)下的基層執(zhí)法還要在改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上探索容錯(cuò)機(jī)制。構(gòu)建合理有效的監(jiān)督激勵(lì)體系，提高基層政府官員的擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

　　●　提升政府公信力

　　堅(jiān)持執(zhí)法為民、懲戒與教育相結(jié)合的執(zhí)法理念，避免以罰代管、執(zhí)法牟利，在日常執(zhí)法的點(diǎn)滴過(guò)程中提升政府公信力。

　　此外，通過(guò)吸納社會(huì)主體參與到執(zhí)法過(guò)程中的方式，培育社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí)和治理能力，促成政府和社會(huì)主體協(xié)同合作，推動(dòng)精細(xì)化社會(huì)管理向多元化社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。

　　作者單位為中國(guó)政法大學(xué)