□　楊啟雪　張朝杰

　　違法建設(shè)具有建設(shè)容易、拆除困難等突出特點(diǎn)。正在進(jìn)行的違法建設(shè)若不能及時(shí)拆除，不僅會(huì)增加行政機(jī)關(guān)后續(xù)執(zhí)法成本，而且會(huì)造成當(dāng)事人更大的人工、材料等費(fèi)用損失，更可能損害相鄰權(quán)或者公共利益，引發(fā)社會(huì)矛盾、形成安全隱患等。因此，對(duì)于正在進(jìn)行的違法建設(shè)，最適宜的辦法就是及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、快速拆除。

　　法理依據(jù)

　　2012年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條專門針對(duì)違法建設(shè)強(qiáng)制拆除規(guī)定了公告程序。根據(jù)行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定，違法建設(shè)從發(fā)現(xiàn)到最終拆除，充分履行法律程序往往需要數(shù)個(gè)月，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。

　　目前，執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)時(shí)常表現(xiàn)出兩種傾向：一是迫于盡快消除違法建設(shè)的執(zhí)法壓力實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，面臨行政敗訴風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)于拆除阻力較大的違法建設(shè)，最大限度地履行法律程序，影響行政效率，容易受到不作為、慢作為的質(zhì)疑、投訴。

　　2018年7月23日，為提高行政執(zhí)法效率，保障行政權(quán)的有效行使，最高人民法院第一巡回法庭《關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》第二十六條，對(duì)如何理解適用《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定進(jìn)行了明確：有關(guān)部門按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條對(duì)在建違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等采取查封或者強(qiáng)制拆除行政強(qiáng)制措施的，不受《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定的復(fù)議或起訴期限屆滿限制。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。從該條文“責(zé)令停止建設(shè)”的規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，該條主要是針對(duì)在建違法建設(shè)行為。因?yàn)椋瑢?duì)于既有違法建設(shè)而言，責(zé)令停止建設(shè)既無(wú)意義，也無(wú)必要。該條文對(duì)于在建違法建設(shè)的強(qiáng)制拆除程序規(guī)定得比較明確，不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，即可采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等即時(shí)措施。

　　判斷標(biāo)準(zhǔn)

　　行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在認(rèn)定在建違法建設(shè)時(shí)，應(yīng)注意把握以下兩條標(biāo)準(zhǔn)。

　　●曾經(jīng)干預(yù)過(guò)

　　行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在當(dāng)事人實(shí)施違法建設(shè)過(guò)程中，曾經(jīng)通過(guò)適當(dāng)方式提示、告知、制止過(guò)，但行為人拒不停止違法行為，堅(jiān)持完成違法建設(shè)的，即便違法建設(shè)已經(jīng)建成，仍可以按照在建違法建設(shè)，采取快速拆除的強(qiáng)制措施。

　　●合理時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)

　　違法建設(shè)巡查監(jiān)管的性質(zhì)決定，違法建設(shè)的巡查發(fā)現(xiàn)只可能晚于違法建設(shè)行為本身。因此，對(duì)違法建設(shè)“正在進(jìn)行”的認(rèn)定，不能僅局限于行政機(jī)關(guān)巡查發(fā)現(xiàn)時(shí)違法建設(shè)正在建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)包括盡管已經(jīng)建設(shè)完成，但行政機(jī)關(guān)在合理時(shí)間內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)。

　　程序步驟

　　在建違法建設(shè)強(qiáng)制拆除，畢竟是一種直接的、強(qiáng)制的負(fù)擔(dān)性行政行為，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)在建違法建設(shè)快速拆除過(guò)程中，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，履行以下正當(dāng)程序。

　　●發(fā)現(xiàn)受理

　　積極通過(guò)日常巡查檢查，村委會(huì)、社區(qū)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)報(bào)告，相關(guān)職能部門移送，上級(jí)部門交辦，群眾投訴舉報(bào)等多種渠道發(fā)現(xiàn)、受理新增在建違法建設(shè)問(wèn)題線索。

　　●現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查

　　收到在建違法建設(shè)問(wèn)題線索后，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)安排執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)。對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)，查看相關(guān)建設(shè)審批手續(xù)，同時(shí)對(duì)在建違法建設(shè)進(jìn)行拍照、錄像、測(cè)量等，確定違法建筑的地點(diǎn)、層數(shù)、面積、高度、結(jié)構(gòu)等。

　　●責(zé)令停止建設(shè)

　　通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，當(dāng)事人無(wú)法提供相關(guān)批準(zhǔn)文件，核實(shí)認(rèn)定為違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)制作并送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，書面責(zé)令當(dāng)事人立即停止建設(shè)。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法直接認(rèn)定的違法建設(shè)行為，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向資源規(guī)劃、市政、房管等相關(guān)職能部門請(qǐng)求協(xié)助認(rèn)定。

　　●責(zé)令補(bǔ)辦建設(shè)審批手續(xù)或責(zé)令限期拆除

　　對(duì)于尚可采取改正措施或者補(bǔ)辦手續(xù)，消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)辦手續(xù)或者采取改正措施。對(duì)于無(wú)法消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的違法建設(shè)，向當(dāng)事人下達(dá)《責(zé)令（限期）拆除違法建設(shè)通知書》。如果當(dāng)事人按要求采取改正措施、補(bǔ)辦手續(xù)或者拆除違法建設(shè)，執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核查后，按規(guī)定及時(shí)結(jié)案、歸檔。

　　●催告

　　如果當(dāng)事人未按要求于規(guī)定期限內(nèi)自行拆除在建違法建設(shè)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作并送達(dá)書面催告通知書，催告當(dāng)事人自行拆除違法建設(shè)。需要注意的是，在建違法建設(shè)快速拆除作為一種行政強(qiáng)制措施，本身沒(méi)有進(jìn)行催告或公告的程序要求，但以此再給違建當(dāng)事人一個(gè)思想松動(dòng)和緩沖的機(jī)會(huì)，增加了由強(qiáng)制拆除到自行拆除的可能性，符合和諧治違和柔性執(zhí)法的要求，更有利于行政目的達(dá)成。

　　●作出強(qiáng)制拆除決定

　　應(yīng)區(qū)分城市、鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，采取不同形式作出強(qiáng)制拆除決定。

　　●實(shí)施強(qiáng)制拆除

　　綜合考慮在建違法建設(shè)結(jié)構(gòu)、位置、體量、當(dāng)事人配合程度等因素，制定強(qiáng)制拆除方案。由違法建設(shè)所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處協(xié)調(diào)區(qū)、縣（市）執(zhí)法部門、公安，以及其他相關(guān)部門，實(shí)施在建違法建設(shè)強(qiáng)制拆除。拆除過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)拍照、錄像、制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。拆除完成后，按規(guī)定及時(shí)結(jié)案、歸檔。

　　關(guān)注問(wèn)題

　　●關(guān)于是否必須采取強(qiáng)制拆除措施的問(wèn)題

　　需要采取強(qiáng)制拆除措施落實(shí)即時(shí)快速拆除的違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下三個(gè)條件：第一，必須是正在建設(shè)的違法建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施；第二，必須是無(wú)法采取改正措施或者補(bǔ)辦手續(xù)，消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的違法建設(shè)；第三，當(dāng)事人未按要求于規(guī)定時(shí)間內(nèi)自行拆除。

　　●關(guān)于僅拆除制止施工后繼續(xù)建設(shè)部分還是全部拆除的問(wèn)題

　　這一問(wèn)題長(zhǎng)期困擾基層一線執(zhí)法人員。對(duì)于下達(dá)責(zé)令停止施工通知書后，不聽(tīng)制止繼續(xù)施工部分，采取強(qiáng)制拆除措施，這一點(diǎn)沒(méi)有任何爭(zhēng)議。關(guān)于下達(dá)責(zé)令停止施工通知書前，已建設(shè)部分是否強(qiáng)制拆除，區(qū)分兩種情況處理。對(duì)于確認(rèn)不能通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)、無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取強(qiáng)制拆除措施，以避免危害后果進(jìn)一步擴(kuò)大，減少當(dāng)事人違法損失和后期執(zhí)法成本；對(duì)于可以通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)，或者可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)辦手續(xù)或者采取改正措施即可，不必采取強(qiáng)制拆除措施。

　　●關(guān)于是否適用復(fù)議或訴訟期限屆滿規(guī)定的問(wèn)題

　　在建違法建設(shè)強(qiáng)制拆除屬于行政強(qiáng)制措施，而不屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，因此強(qiáng)制拆除在建違法建設(shè)，不適用復(fù)議和訴訟期限屆滿的規(guī)定。否則，當(dāng)事人可能利用6個(gè)月訴訟時(shí)效偷建、搶建，導(dǎo)致違法建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至最終建成，增加行政機(jī)關(guān)執(zhí)法成本，造成社會(huì)資源的更大浪費(fèi)。

　　綜上，對(duì)于處于萌芽狀態(tài)的在建違法建設(shè)，及時(shí)采取強(qiáng)制措施快速拆除，符合行政法高效便民的基本原則，更有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，更有利于維護(hù)城鄉(xiāng)建設(shè)秩序，更有利于維護(hù)社會(huì)公共利益。

　　作者單位為鄭州市城市管理執(zhí)法支隊(duì)